消除对城市农民工的歧视推进城乡统筹
信息来源：就业服务部
时间：2006-06-07
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1．城市农民工是处于边缘状态的边缘人。所以称之为城市农民工。这个称谓，形象地刻划出进城打工者无奈而尴尬的社会地位。城市农民工长期受户籍制度、单位制度等一系列限制，虽离开了土地，但又不能进入城市。他们已成为一个与农民和市民均不同质的群体，构成我国口前社会结构第三元。现在的问题是，农民工进城以后，人与户口发生了分离，其户口所在地虽然管其户口，却管不到人了。因为天高地远，鞭长莫及，而农民工虽然身居城市，但因其不具有城市户口，因此也难以真正进入城市管理体系中来，于是农民工实际上是处于城乡两种管理体系的夹缝边缘，成为处于边缘状态的边缘人。
2．城市农民工对城市发展的贡献。城市农民工发展的贡献是有目共睹的：
第一，有助于缓解城市劳动力资源不足的状况。如基建工程、合资、独资企业中的重体力或手工劳动的从业人员大都是农民工。农民工起着本地劳动力难以代替的积极作用。
第二，城市农民工也加快了城市的第三产业发展，为城市提供了广泛的服务。填补城市需要而又空缺的行业。而且，城市中一些重要的脏、累、苦和危险的工作，多由农民工承担，他们从社会分工的最底层支持着城市经济的迅速发展，保证了城市生活的正常运转。
二、城市农民工的权益得不到保障
1．户籍制度的歧视。现有的户籍管理制度是城市农民工所面临的劳动就业、技能培训、义务教育、社会保障等方面差别与歧视的制度基础，也是改革过程中迄今为止变化最小和最为缓慢的社会经济制度之一。
从80年代起，随着改革开放的深化，户籍在限制城乡人口迁徙方面的功能日益削弱。它不仅放松了农民从事非农活动的控制，为农民跨地区转移创造了条件。这些流动人口一方面进城后没有正式身份，在婚嫁、幼托、教育、住房、社会保障等方面面临一系列困难；另外在生存过程中还要交名目繁多的暂住费，暂住人口管理费、计划生育管理费、外地务工经商人员管理服务费、外地建筑企业管理费等不合理收费，增加了农民工进城务工的成本。
2．就业制度的歧视。在很多地区的城市社会中普遍存在着两个劳动力市场：一个是收入高、劳动环境好、待遇好、福利优越的劳动力市场，可以叫做“首属劳动力市场”，这是属于城市人的；另一个是收入低、工作环境差、待遇差、福利低劣的劳动力市场，可以叫做“次属劳动力市场”，这是属于农民工的。二元的劳动力市场使得农民工无法取得与城市人同等的劳动力资格，城市人所从事的许多工作，农民工不是不能干，而是因为他们没有城市户口而不被允许干。因此，农民工只能进入次属劳动力市场，而次属劳动力市场上又由于农村劳动力的大量过剩而使劳动力供大于求。所以，农民工随时面临被解雇的命运，就业极不稳定。
3．社会保障的歧视。城市职工普遍享受养老、医疗、失业、生育、和工伤五大保险，城市农民工则不享受任何保险待遇，完全被排除社会保障之外。主要原因是现行国家政策对城市农民工的歧视。国家社会保障政策只考虑到职工，对城市职工进行了强制性社会保障，而没有把越来越多的对城市发展作出重大贡献的城市农民工考虑进去。没有任何用工单位为城市农民工办理社会保险，甚至就是保障人的生命健康的工伤保险，有的单位都不愿意办。一旦出现工伤事故，受到伤害的是城市农民工。
4．教育培训的歧视。不少农民是举家进城打工的，但子女上学成了一大难题。城市农民工在社会底层地位，农民工子女不能就近上学，因为城市现有的公共教育资源不能接纳和满足越来越多的农民子女求学的愿望。在农民就业培训方面，城市农民工与此无缘，他们本来文化素质低，从事的职业都是市场人不愿做的工作，也不需要多少劳动技能，没有用人单位愿意对城市农民工提供培训的机会，自己更无钱去再上学。一旦失业，很难找到工作。
5．观念上的歧视。除了上述歧视外，还有重要的一项歧视就是观念上的歧视，做同样的工作，城里人和农村人差别是很大的，农村人得到的报酬比城里人低得多。目前，农民工在城市社会生活中所受歧视可分两类：一类是公共歧视，即在公共场所遭受歧视，如在公交车上遭受司乘人员的歧视，在商店遭受店员的歧视，在其他公共场所遭受各类管理人员、执法人员的歧视。另一类是个体歧视，即农民工在其就业的单位或家庭里面，遭受雇主的歧视，并以扣留其身份证的手段强迫打工农民签所谓工资结清手续凭证。另外，不仅表现在报酬和态度上，有时候甚至出现用工家庭成员打骂、羞辱农民工的现象以及家庭男主人对年轻女性农民工（小保姆）的性骚扰和性侵害事件。
三、消除歧视在于制度创新
1．改革户箱管理制度。户籍制度是城市农民工歧视的基础，政府应加大制度改革的力度，彻底改革现有的户籍制度，消除城乡居民户口差别，使农民工获得与城里人同样的居民地位，不再是城市里面的“二等公民”。前几年，公安部门因势利导地加快了户籍管理制度的改革，出现了大中城市蓝印户口，户籍管理制度有所松动，粮食部门也取消了计划经济遗留下来的城市居民口粮供应计划指标，为人口的流动提供了支持。这一制度的创新，目前还处于初始状态。目前农村人口获得永久性居住权的户口还比较困难。要继续加大户籍管理制度的改革，给农民工在城市享受国民待遇，让农民有迁徙的自由。
2．改革现有就业制度，构造城乡统一的就业市场。目前，我国就业市场的管理基本上是城乡劳动者由两套管理制度和管理机制分别管理。政府对城市劳动者就业实施正规的劳动合同、人事档案、下岗证、失业证等；对农村劳动力就业实行许可证、计划生育证、暂住证等。这种管理方式是农村劳动力在就业市场得不到公平待遇的根本原因。国家必须加快城市劳动力就业市场的改革，构造统一的就业市场。
第一，加快城市部门劳动就业制度的改革，取消不合理的就业限制。目前，为解决自身就业压力，城市的许多职业岗位对没有本地户口的外来劳动力而言是不可能进入的。这带来相应的两个问题：一是在有本地户口的劳动者之间因单位性质不同而形成二元市场；二是在有本地户口与无本地户口的劳动力之间形成另一种二元市场。城市劳动力市场的这种“双重二元结构”格局，既不利于人力资源的优化组合，又不利于增强劳动力市场的竞争程度。
第二，发育劳动力市场中介组织，提供信息服务，增强市场透明度，降低供需双方的交易成本。在需求市场上应建立劳动力职业介绍所等中介组织，用人单位可以到这类中介组织登记。在供给市场上应建立劳动力输出服务组织等中介机构，提高输出的组织化程度。
3．积极探索多种形式，妥善解决城市农民工的社会保障问题。进城民工中，有一部分若干年后会回原籍，承包地是其最后的生活保障。但也有一部分人、特别是一些年轻女性的转移具有不可逆性，不可能再回到农村。对这部分“沉淀”下来的转移人口，无视其今后的生活保障问题是不现实的。应根据不同情况，采取不同的养老、失业和医疗保险制度。对那些在非正规部门就业的劳动力，如个体商贩等，主要以个人储蓄和参加商业保险的方式取得养老、失业和医疗保障。对那些在正规部门就业、签定劳动合同的劳动者，应纳入社会保险覆盖范围，就业单位应在支付工资报酬之外为这些流动性极高的劳动者缴纳社会保险统筹费。
一个需要研究探索的问题是，用留在农村的土地、资产来解决城市农民工的社会保障问题。具体办法是，成立专门针对进城民工的社会保障体系，由这种社会保障体系对进城农民在原社区所拥有的农地经营权、非农资产进行集中托管。托管者一方面将这部分农民的土地经营权集中起来，以招标的方式出租给规模经营者；另一方面经营好集中起来的非农资产。托管者以所取得的租金收入、红利收入，支付进城农民的社会保障费用。这类似于目前发达国家的共同投资基金、养老基金等。这种结合的条件是成熟的：首先，土地承包期延长30年不变、30年以后也没有必要再变的政策，使土地承包权具有物权的属性；其次，股份合作制等制度创新，为社区非农资产的分割和人格化提供了成功经验。实现这种结合，不仅为进城民工的社会保障提供了资金来源，而且可以解决土地规模经营和耕地撂荒问题。许多已有稳定的非农就业机会和非农收入来源的农户，之所以缺乏转包土地的积极性，宁可粗放经营甚至撂荒，主要是这部分已经非农化的农民不能进入城市部门的社会保障体系，不愿脱离与原社区的关系。这样，农业经营规模难以扩大、农业竞争力难以增强。实行土地集中托管后，就可以解决这些问题。
4．把外来工对住房、学校等设施的需求纳入城市整体建设规划。政府在制定政策时要把外来人口视同常住人口对待，考虑城市农民工的利益，特别是要把外来工对住房、学校等设施的需求纳入城市建设规划。如果一个城市仅仅根据有本市常住户口的人口数来规划城市的发展，而将外来人口排除在规划之外，那么将来必定会出现基础设施严重不足的局面。除住房外，外来人口面临的另一个“硬件”问题是子女上学难。目前这些儿童入托、上学的主要途径有两个：一是进入城市体制内的幼儿园、学校；二是进入针对外来人口兴办的幼儿园、学校。前一个途径“门槛”太高。一般外来民工承受不起高昂的“赞助费”、“借读费”。后一个途径不被城市政府的职能部门承认，没有取得合法地位。城市政府应当采取措施，以充分利用城市现有教育资源、降低外来人口进入体制内幼儿园、学校的门槛；同时鼓励社会都来关心城市农民工的子女上学问题，对外来人员兴办的农民工子女学校，政府应当扶持、公办学校对口支持，社会关心，共同办好这样的学校，制定符合外来人口经济实力的办学标准；而不是“堵”和“取消”的办法来对待外来人员兴办的学校。
5．城市人员要善待农民工，给农民工一个公平的环境。一是城市管理部门和管理人员要善待农民工。在依法、依规定对流人城市的农民工进行必要管理的同时，政府必须建立一套规范的管理程序、管理办法和管理机制。二是市民应重视和理解农民工，以温情善待农民工。长期以来，城市居民间接地从宏观的层面了解到农民工对城市发展所做的贡献，而直接看到的是微观层面上的农民工的一些负面行为。因此，市民的直接感受往往是农民工素质较差，没有教养，这是一种偏见。其实，流入城市的农民工大多是来自于农村的“精英群体”。据调查，同城市下岗职工相比，农民工的总体受教育程度也明显较高。城市农民工大多是有一定文化程度的青壮年，并非素质很低。作为城市居民应当重视农民工对城市建设和居民生活的贡献，给予他们更多的理解与温情。作为城里人应当克服潜意识中瞧不起农民的思想，城里人、农民工在人格上是平等的，更何况城里人上溯三代其实也是农村人。从现实看，农民工所从事的大多是城市居民不愿干，但又是城市建设和生活中不可缺少的苦、脏、累的工作，如修路、建筑、掏厕、上下水维修等。总之，城市人员只有重视和善待农民工，城市居民和农民工才能和睦共处，城市社会生活才能健康稳定。
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